Hacienda Pública

Por: Angélica Hernández

Concepto

La Hacienda Pública es la parte de la Teoría Económica que estudia la intervención del Estado en la economía, fundamentalmente, aunque no de forma exclusiva, a través de los ingresos y gastos públicos, lo que se denomina actividad financiera del Estado.

Enfoques: Dogmático y Positivo

Existen dos grandes enfoques para estudiar la hacienda pública: por un lado, el denominado “dogmático” o normativo; y por otro, el “positivo”.

Enfoque Dogmático: Se refiere a lo que debería ser. Hace mención al comportamiento ideal u óptimo que sería deseable en el Sector Público. La rama teórica de la Economía del Bienestar es la que nos proporciona los criterios básicos de referencia normativa, ya que analiza los fallos en el funcionamiento del mercado y las condiciones que debería caracterizar la intervención del Estado para poderlos solucionar de forma adecuada (eficiente y/o equitativa).

Enfoque Positivo: Se refiere a lo que es: la realidad institucional (las organizaciones y sus reglas), los instrumentos que utiliza (los presupuestos públicos, el análisis coste-beneficio...), las consecuencias económicas de sus actuaciones (la manera en que se ve afectado el sector privado) y las características del proceso de toma de decisiones (que es objeto de estudio por parte de la Teoría de la Elección Pública y de la Elección Social).

Propósitos de la Hacienda Pública

Existe un primer objetivo que el Estado procura realizar cuando establece una determinada política de recaudos o de gastos públicos, a saber, dotar la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos. Así, una ampliación de la red vial, del servicio de comunicaciones, de la cobertura escolar o de la defensa, requiere un determinado tipo de financiamiento y una específica orientación del gasto público hacia tales sectores. La Hacienda Pública moderna se ocupa además de otros objetivos fundamentales: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.

Podríamos decir, inclusive, que ha cambiado dramáticamente en el presente siglo. Con anterioridad a la Primera Guerra Mundial -para ponerle algún término de referencia al proceso- el Estado suministraba unos bienes colectivos mínimos: aseguraba un rudimentario servicio de policía, mantenía un primitivo sistema de vías de comunicación, sostenía una reducida burocracia, atendía el servicio diplomático, financiaba una incipiente educación primaria y secundaria, apoyaba un no menos rudimentario sistema de salud y poco más.

La amplitud del concepto de intervención del Estado, el desarrollo tecnológico, la urbanización arrolladora y la consiguiente masificación de los servicios públicos que es necesario proveer, hacen que la Hacienda Pública moderna deba ocuparse de una primera área de estudio inmensamente más compleja y amplia que la que encaraba en el siglo pasado. En cuanto a los otros objetivos de la Hacienda Pública (redistribución, estabilidad y desarrollo económico) el cambio ha sido no solamente cuantitativo sino también de carácter cualitativo.

En conclusión, podemos decir que la Hacienda Pública aparte de tener los tres objetivos mencionados anteriormente, también encontramos los siguientes:

• El estado debe realizar políticas de recaudo o de gastos con el fin de dotar a la comunidad ciertos bienes colectivos, tales como ampliación de las vías, servicio de comunicaciones, cobertura escolar, desarrollo tecnológico, masificación de los servicios públicos y orientación del gasto publico a los sectores menos favorecidos. 
• Contribuir a la estabilidad económica y el desarrollo del país. 
• Ampliar la provisión de bienes colectivos.

Suministro de Bienes Colectivos

En una economía de mercado, una porción muy importante de los bienes y servicios se ofrecen a través del sistema de precios y del juego permanente de la oferta y la demanda. La cantidad de bienes ofrecidos dependerá de la cantidad de factores productivos disponibles y de los mensajes que a través del sistema de precios envían los consumidores a los productores sobre sus preferencias para adquirir un determinado bien o servicio.

Existe sin embargo un conjunto de bienes y servicios que no pueden suministrarse a través de los mecanismos normales del mercado. Con relación a ellos no es factible que opere con claridad el sistema de precios como herramienta de difusión de las preferencias de los consumidores. Y cuando su suministro se hace a través de los mecanismos de mercado a menudo resulta un suministro deficiente. Estos bienes, que no pueden ser suministrados en forma adecuada por los instrumentos normales del mercado, son los que se conocen como bienes colectivos, objeto central de las finanzas públicas.

¿Por qué los instrumentos normales de mercado no resultan idóneos para suministrar eficientemente los llamados bienes colectivos? Varias razones existen para ello. Puede acontecer en primer lugar que su producción, por las economías de escala que requieren, solamente pueda realizarse a través de un monopolio estatal. Se puede pensar en una siderúrgica integrada cuya magnitud sea tal que el país apenas pueda contar con una sola planta financiada con recursos públicos. Es claro que el precio del producto final de esta planta, suponiendo por el momento una economía cerrada, no será fijado por el mercado, pues no existe sino un productor. Por lo tanto, será un bien cuyo suministro y valoración no se hará a través de los mecanismos normales del mercado.

Acontece también que el suministro de otros bienes colectivos genera lo que la ciencia económica conoce con el nombre de externalidades, es decir, situaciones en las cuales los beneficios colectivos que se reciben son mayores que los beneficios que obtendría un particular en el evento de suministrar el mismo bien o servicio. Resulta más adecuado que el suministro de estos bienes colectivos se efectúe por mecanismos diferentes a los del mercado. Un buen ejemplo de un servicio que genera externalidades es el de las campañas de vacunación colectiva. Los beneficios que de ella se derivan para el conjunto de la comunidad (previniendo epidemias) es una ventaja mayor que la que obtiene individualmente quien es vacunado.

Pueden existir también otras situaciones en donde el mecanismo del mercado no es el más idóneo para suministrar ciertos bienes, como cuando por razones estratégicas o de soberanía nacional se considera más conveniente que estos bienes sean suministrados por empresas estatales independientemente de las condiciones del mercado.

Podemos distinguir dos tipos de bienes colectivos: necesidades sociales y bienes meritorios. Las necesidades sociales corresponden con más exactitud a la noción que acabamos de dar de bienes colectivos y sus características principales se pueden resumir de la siguiente manera:

• Están sometidas al principio de la indivisibilidad, es decir, a la característica según la cual su uso o beneficio no puede ser distribuido en porciones precisas e individualizadas entre los ciudadanos, sino que de ellas gozan colectivamente todos ellos. Un caso típico es la defensa nacional o el servicio de la justicia. Todos nosotros de alguna manera, a veces siendo conscientes de ello y a veces sin serlo, nos beneficiamos de los esfuerzos que el país hace colectivamente para dotarse de un buen sistema de defensa, de seguridad y de administración de justicia. Pero es evidente que no podemos adjudicarnos una porción precisa o individualizada de ese bien colectivo, a diferencia de lo que acontece cuando compramos un determinado artículo en un supermercado.
• No están sometidas tampoco al principio de la exclusión, puesto que su suministro no depende de un sistema específico de precios que excluye de su uso a quien no lo paga. El uso de este tipo de bienes no opera a través del principio de exclusión, a diferencia de un supermercado que no venderá sus productos a quien no esté dispuesto a pagar un determinado precio por ellos. De estos bienes colectivos goza toda la comunidad. Todo ciudadano se beneficia de la seguridad interna o externa que el Estado haya organizado, y su suministro no se distribuye a través del sistema de precios.
• Por último, podemos decir que no existe un sistema tan sencillo como el de los precios para que se expresen las preferencias de los usuarios. Estas preferencias se manifiestan a través de los procesos políticos y de toma de decisiones de las instancias gubernamentales a las cuales nos referiremos más adelante. Pero es evidente que no es a través de un sistema de aceptación de precios como se expresan las preferencias de la comunidad en torno a los bienes colectivos.

La Función Redistributiva de la Hacienda Pública

La Hacienda Pública clásica no le asignó a la disciplina un propósito redistributivo explícito. Se consideraba que el objetivo de la Hacienda Pública era el de atender los gastos fundamentales del Estado con un mínimo de distorsión en las decisiones económicas de los diversos agentes. Esto es lo que se conoce como el principio de la Hacienda Pública neutral. Se consideró que las finanzas públicas tenían como objetivo incorporar el menor número de alteraciones en la actividad económica de la distribución de la renta y del ingreso nacional.

Esta función es la que se ocupa de la provisión eficiente de bienes sociales, apartándose del mercado y corrigiendo un tipo de problema que tradicionalmente surge en el análisis económico el cual es el uso eficiente de los recursos; además consiste en mejorar la distribución de la renta y la riqueza mediante programas de ingresos y sobre todo gastos públicos.

De igual manera es preciso reconocer que la política de redistribución está sujeta a limitaciones, que deben ser tomadas en cuenta para el diseño de las medidas redistributivas. Hay que plantearse los efectos incentivos, las personas con rentas más altas pueden responder a los impuestos redistributivos sustituyendo renta por ocio, realizando prácticas de elusión fiscal, o intensificando la economía sumergida. Por otro lado, hay que tener en cuenta el coste, en términos de eficiencia, con el fin de mejorar la distribución y que no provoque un empeoramiento global.

La Neutralidad Fiscal

Un primer tipo de neutralidad sería aquella denominada neutralidad por compensación, en la cual el impuesto que se recauda se redistribuye de tal manera que para los contribuyentes representa una compensación igual al costo que les ha representado el pago del impuesto. Con el aumento de la carga tributaria que se observa de manera generalizada en la sociedad contemporánea, y por la manera como se financia el gasto público, es evidente que esta neutralidad por compensación no se da en la práctica. Una de las características del impuesto consiste precisamente en que debe pagarse sin que exista una correlación con el beneficio que habrá de recibir el contribuyente. Sabemos muy bien que los recaudos de los impuestos se destinan a financiar gastos que corresponden a prioridades que se han fijado los gobiernos, y que no necesariamente están relacionadas con los beneficios a ser percibidos por los contribuyentes individualmente considerados. De manera que podemos afirmar que este primer tipo de "neutralidad por compensación" no se da en las sociedades modernas.

Un segundo tipo de neutralidad se daría cuando la incidencia de la economía pública dentro del conjunto de la economía nacional es tan insignificante que lo que sucede al interior de las finanzas públicas "no influye en forma sensible sobre la distribución precedente de las rentas", como lo anota Cosciani. Sin embargo, sabemos muy bien que este segundo tipo de neutralidad tampoco se da hoy en día. La importancia del gasto público como proporción del producto interno bruto de los países ha ido creciendo, como lo pronosticó la Ley de Wagner, ya que la importancia de la economía pública es tal en la sociedad moderna que puede explicar entre un 40 y un 45% de la distribución de la renta nacional. De manera que en el Estado moderno, por la importancia de la economía pública dentro de la economía nacional, tampoco podemos hablar de neutralidad de la Hacienda Pública por dimensión del ingreso.

Es precisamente desde este punto de vista, según el cual en la economía moderna no es viable concebir la Hacienda Pública como un instrumento neutro, que se enfoca la función redistributiva de la Hacienda Pública. Puesto que las finanzas públicas de hecho afectan la distribución de la renta y de la riqueza del país, por la importancia que la economía pública ha venido tomando dentro de las economías nacionales, es crucial que dicha distribución se haga con una orientación. Ahora bien, ¿cuál es esa orientación? ¿Hacia qué propósitos se orientan los objetivos distributivos de la Hacienda Pública dentro del pensamiento contemporáneo?

Objetivos de la función Redistributiva

El primer objetivo está orientado hacia la mejora de la distribución global de la renta nacional. Una proporción mayor de la riqueza se concentra en unos pequeños segmentos de la población, al paso que las grandes mayorías perciben una reducida proporción del ingreso nacional. Las finanzas públicas buscan entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país.

Un segundo objetivo es una mejora relativa en los segmentos mas pobres aquellos que según la terminología internacional se denominan población de pobreza absoluta. Este es un enfoque que viene tomando auge desde los años setenta y que ha sido objeto de estudio por parte de organismos internacionales, en especial del Banco Mundial. El objetivo de estos enfoques es el de llegar con una mayor proporción de servicios públicos a los segmentos más pobres de la población.

El tercer objetivo está orientado a distribuir los ingresos de los grupos más fuertes de la población, para lo cual tiene un papel fundamental el diseño de la progresividad en ciertos impuestos, en especial de los tributos directos como el de la renta y los impuestos sobre el capital.

El fin de estos de los propósitos redistributivos de la Hacienda Pública no es otro que el de ofrecer, o al menos acercar, la igualdad de oportunidades de que gozan los miembros de la sociedad para participar en el crecimiento económico.

Es precisamente desde este punto de vista, según el cual en la economía moderna no es viable concebir la Hacienda Pública como un instrumento neutro, que se enfoca la función redistributiva de la Hacienda Pública. Puesto que las finanzas públicas de hecho afectan la distribución de la renta y de la riqueza del país, por la importancia que la economía pública ha venido tomando dentro de las economías nacionales, es crucial que dicha distribución se haga con una orientación. Ahora bien, ¿cuál es esa orientación? ¿Hacia qué propósitos se orientan los objetivos distributivos de la Hacienda Pública dentro del pensamiento contemporáneo?

Formas de Redistribución

Reparto personal de las rentas: Se apoya primordialmente en la progresividad de ciertos productos así se logra disminuir el ingreso global de unos segmentos de la población y reasignarlo hacia segmentos más desfavorecidos.

• Reparto funcional de la renta: En esta modalidad se buscan ya no transferencias interpersonales sino redistribuciones por actividades económicas, por ejemplo, castigando las rentas provenientes del capital y favoreciendo las rentas provenientes del trabajo. Este objetivo se cumple desgravando o estableciendo tratamientos beneficiosos para ciertos ingresos provenientes del trabajo y grabando con más severidad las rentas provenientes del capital.
• Reparto sectorial o territorial: En esta modalidad se busca reorganizar la forma como la renta nacional se distribuye entre las diversas entidades geográficas, por ejemplo, reorientando ingresos nacionales hacia los niveles departamentales y municipales. Las normas de la descentralización fiscal, según las cuales una porción de los ingresos percibidos a través de los grandes impuestos nacionales debe transferirse de forma obligatoria a las entidades municipales y departamentales, constituyen una manera de efectuar redistribución sectorial o territorial.
• Reparto entre agregados económicos: Esta modalidad se da entre los grandes agregados económicos, por ejemplo, entre el ahorro y el consumo. Los instrumentos de la Hacienda Pública pueden estimular el uno y desalentar el otro para lograr efectos de tipo económico.